¿Cooperar o competir? La coordinación de las autoridades frente a la COVID-19 en España

Abstract

Este informe analiza cómo los responsables de los gobiernos y las Administraciones autonómicas y locales se coordinaron para aplicar las medidas anti-COVID-19 durante el segundo Estado de Alarma (octubre de 2020 a mayo de 2021), prestando especial atención a las relaciones intersectoriales e intergubernamentales. Con este propósito, hicimos 40 entrevistas por videoconferencia entre abril y noviembre de 2022 con decisores políticos y administrativos de once municipios y cuatro comunidades autónomas (una gobernada por el Partido Popular (PP), otra por el Partido Socialista Obrero Español (PSOE), una tercera con gobierno de coalición liderado por el PSOE y una cuarta coalición dirigida por el PP). Estas comunidades autónomas (CCAA) desarrollaron enfoques diferentes sobre cómo reducir los contagios. Se ha preservado el anonimato de los entrevistados y las autoridades para poder contar con una información más franca sobre su experiencia. El informe se basa en la coordinación de los distintos actores y se desarrolla en tres secciones: a) cómo se emplea la evidencia en salud y economía para abordar las medidas anti-COVID-19; b) cómo se coordinan los distintos sectores, protegiendo la autonomía del sector o accediendo a cooperar; y c) cómo se da la interacción entre los gobiernos estatal-autonómico y autonómico-local durante la implantación de las medidas, de forma competitiva o cooperativa. Sobre el uso de la evidencia, las medidas se basaron en abundante información proporcionada por el sistema sanitario. Estos datos nutrieron de manera nuclear las disposiciones adoptadas para atajar la pandemia. Así mismo, las autoridades se vieron obligadas a adoptar instrucciones económicas y sociales para minimizar el impacto de las medidas sanitarias en estas áreas y apoyaran el cumplimiento de las medidas por los actores afectados. De forma más particular, algunas autoridades dieron mayor peso a las medidas económicas que las demás en momentos puntuales. Además, en algún período determinado, como la Navidad de 2020, varias CCAA primaron lo económico sobre lo sanitario. Sobre el impacto del mayor peso de la economía en algunas decisiones sobre la salud de la población no hay estudios rigurosos disponibles; sobre lo segundo, los entrevistados concuerdan en que quizá se equivocaron al experimentarse un repunte considerable de infecciones a inicios de 2021.

Respecto de la coordinación sectorial, el discurso de los responsables regionales y locales entrevistados es positivo, aun con las dificultades y desafíos de cómo abordar el problema sanitario sin afectar excesivamente el tejido económico y social. Se apreció que la lógica de las políticas desde una visión de expertos sanitarios, no la lógica partidista, primaba en el proceso de adopción de decisiones. Esto es fundamental para una buena cooperación según distintos estudios académicos. Frente a la tendencia general de los sectores de preservar su autonomía y rehusar una coordinación positiva y proactiva, la pandemia unió a diferentes áreas bajo la misma ‘bandera’ contra la COVID-19. Los desajustes experimentados tenían que ver con las dificultades que determinadas áreas municipales (como comercio, cultura o servicios sociales) experimentaban a veces para poder ajustar con las autoridades sanitarias autonómicas las medidas a adoptar. Esto también se explica por la agenda tan cargada del área de salud pública. Además, desde la perspectiva de las autoridades, se ha involucrado de forma considerable a los actores externos. Su papel ha sido clave en la elaboración de las medidas por la información que estos actores aportaban. También se les ha involucrado en el consenso de las disposiciones donde había mayor potencial de discrecionalidad, en la persuasión para cumplir con lo decidido y en la capacidad de obtener información sobre colectivos a los que las autoridades tenían un acceso limitado. Por lo que se refiere a la cooperación intergubernamental, ésta presenta características distintas en su dimensión vertical y horizontal. En la dimensión vertical se aprecian dos tipos de valoraciones. Por un lado, las relaciones entre el Estado y las CCAA se configuraron en el marco establecido por el Consejo Interterritorial del SNS, que acordaba criterios comunes, modulables posteriormente por las CCAA. Sobre esta cuestión, algunas autoridades autonómicas se resintieron que ciertas CCAA votaran o se abstuvieran en cuestiones relevantes y después hicieran algo distinto a las demás.

Consideraban que esto deslegitimaba su actuación de lealtad a los criterios acordados y minaba la unidad de acción que se esperaba en el Estado en este contexto. Por otro lado, las relaciones entre las CCAA y las autoridades locales suscitaban diversas opiniones según el nivel de gobierno del entrevistado. Las autoridades autonómicas consideraron que los municipios, independientemente del color político del gobierno, habían sido leales colaboradores. En esto concordaban sus homólogos municipales. Sin embargo, las autoridades locales eran críticas respecto del unilateralismo de las CCAA en la adopción de decisiones. En general, estas decisiones eran impuestas y había poca consulta, especialmente con los grandes municipios, sobre qué medidas adoptar y cómo. Los municipios pequeños apenas eran tomados en cuenta. Esto tenía especial relevancia de cara a la eficacia de la implantación de las medidas, pues las grandes ciudades consideraban tener mayor experiencia sobre el terreno para la aplicación de ciertas medidas. Finalmente, en línea con una característica típica de nuestro sistema territorial, apenas hubo cooperación horizontal entre CCAA o municipios para la implantación de las medidas.